– 첫 번째: 한국환경연구원(KEI) 검토의견서에 대한 질문

환경부는 ‘제주 제2공항 개발기본계획’ 수립을 위한 제 2차 전략환경영향평가서에 대해 ‘조건부 협의’ 의견을 국토교통부에 2023년 3월 6일 오후에 통보했다고 말했다. 그리고 1년간의 추가 연구되어 보완된 이 전략환경영향평가서에 대해 한국환경연구원 등 전문 검토기관의 검토를 거친 결과, 상위 및 관련 계획과의 부합성이 인정되고, 반려 사유에 대한 보완이 평가서에 적정하게 반영되는 등 입지타당성이 인정됨에 따라 조건부 협의를 하게 되었다고 그 결정의 근거를 밝혔다.

그러나 이 발표 직후 곧바로 각종 매체를 통해 전문검토기관의 의견이 실제로는 부정적이었다는 폭로가 잇따랐다. 우리는 해당문건을 얻기 위해 환경부에 연락했으나 각 기관에 정보공개 청구를 통해 얻을 수 있다는 답변을 받았고 결국 정의당 국회의원실의 협조를 통해 여섯 개 기관 의견서 전체를 얻어 시민사회에서 공유함과 동시에 그 내용을 살펴볼 수 있었다. 그런데 그 내용은 환경부 발표 자체만큼이나 놀라웠다. 이 전문기관의견을 받고 어떻게 환경부는 ‘조건부 동의’ 발표를 할 수 있었을까? 결국 두 번의 보완과 반려 후 1년 반이 지나 제출한 제 2차 전략환경영향평가서는 그 기본적인 요건을 충족시키지 못한 것으로 해석되었기 때문이다.

흥미롭게도 이런 의혹이 일자 환경부는 바로 다음과 같은 반박문을 냈다.

보도내용은 관련 제도에 대한 이해 부족으로 사실과 다름 
제주 제2공항에 대한 전문 검토기관의 의견은 입지의 타당성 등에 대한 부동의 또는 부정적 의견을 제시한 것이 아니라, 환경영향평가 단계에서 우려되는 불가피한 환경영향에 대해 좀 더 세밀한 검토와 저감방안이 마련될 수 있도록 의견을 제시한 것임 
.
평가 단계별로 전략환경영향평가는 행정계획 수립단계에서 계획의 적정성 및 입지의 타당성을 검토하는 것이며, 이후 실시계획 수립을 위한 환경영향평가 단계에서 사업의 시행으로 인한 구체적인 환경영향 및 저감방안을 검토·협의하는 것임

전문 검토기관의 부정적 의견은 전략환경영향평가서에 대한 것이 아니라 기본계획 후 이어질 환경영향평가 단계에서 세밀한 검토와 저감방안을 마련하라는 주문이라고 주장하는 것으로 보인다. 과연 그러한가?
우리는 이와 같은 설명이 전혀 납득이 되지 않으며 오히려 환경부가 자신들의 전문분야의 관련 제도를 왜곡해서 전달하는 것으로 느낀다. 이에 우리는 그 이유를 각각의 전문 검토기관의 의견을 하나씩 살펴보며 말하고자 한다. 이번은 그 처음으로 대표적 전문 검토기관인 한국환경연구원(KEI)의 의견서를 다룬다.

검토의견

전략환경영향평가 전반

먼저 위의 환경부 반박에 대해 실제로 그러한지 알아보기 위해 한국환경연구원의 5쪽 짜리 검토의견 중 첫 페이지의 총괄의견부터 살펴보자.

본 건은 제주특별자치도 서귀포시 성산읍 일원(면적: 5,457,000㎡)의 제주 제2공항 건설사업 전략환경영향평가서(본안)에 대한 검토의견임

전략환경영향평가가 “환경에 영향을 미치는 계획을 수립할 때 환경보전계획과 부합 여부 및 대안의 설정·분석 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모”하는 것임에도 불구하고, 금회 평가서는 항공기-조류충돌에 집중된 실시설계·시행계획에서의 환경에 미치는 영향예측 및 저감에 큰 비중을 두고 있음

즉 환경부의 말과 달리 국토부의 보고서가 공항사업을 벌이기 이전 충분히 고려해야할 사항들을 고려하지 않고 전략환경영향평가 법 취지에 맞지 않게 그 다음의 과정이라 할 수 있는 실시설계 및 시행계획에서의 영향예측 및 저감에 큰 비중을 두었다고 밝혔다.

공항 계획과 관련한 주변에 분포하는 국제적 보호종과 멸종위기종을 포함한 환경변화에 민감한 조류들의 “종 다양성”과 서식역의 지속성 확보를 위한 계획의 적정성을 평가하는 것이 본 전략환경영향평가의 가장 기본적인 목적임

그런 다음 다시 “종 다양성”과 서식역의 지속성 확보를 위한 계획의 적정성을 강조했다.

그러므로 환경적 영향이 불가피한 대규모 공항의 중장기적 운영으로 인해 국제적 보호종 등이 분포하는 주변 조류 서식역의 보전과 안전이 최우선시 되어야하는 항공기 운항의 상충이 발생하지 않는 계획의 수립이 이루어질 수 있도록 평가가 이루어져야 함

“평가가 이루어져야 한다” 즉, 이뤄지지 않았음을 말함에 유의하자.

이를 토대로 철새도래지의 영향이 최소화될 수 있도록 서식역의 지속성 확보 계획을 마련하여야 함

이것이 실질적 총괄평가 내용이다. 여기에 어떤 긍정적인 평가의견이 있는가? 항목별 검토의견을 보면 더욱 그 취지를 알 수 있다.

자연환경의 보전

총괄의견에 이어 항목별 검토의견에서는 입지의 타당성만을 다뤘고 이를 가. 자연환경의 보전, 나. 사회·경제 환경과의 조화성, 둘로 나누었다.

조류에 관련하여서는 크게 서식역에 대한 보존과 조류충돌예방 두 가지 사안이 있고 이런 ‘보존’과 ‘안전’이란 두 목적이 동시에 달성될 수 있는 입지인지를 살피는 것이 핵심인 것이다.

항공기-조류 충돌 위험성과 조류 서식지 보존 관련 계획의 부합성 항목에서 다음과 같이 말하고 있다.

전략환경영향평가서 초안(2019.7.28.), 본안(2019.10.17.) 및 보완(2019.12.18.)의 검토의견에서 금번 계획에 대하여 국제적 보호종을 포함한 법정보호종 보전과 종의 서식역 및 예정지 주변 철새도래지 보전을 통한 생물다양성 및 서식역의 지속성 측면에서 부합성이 낮음을 개진한바 있음. 특히 공항건설 후 국민안전을 위한 항공기-조류 충돌위험을 예방하기 위한 계획이 전술한 생태적 보존가치의 지속성과 상충되는 근본적인 입지 적정성 문제가 제대로 검토되지 않아 전략환경영향평가 취지에 부합하지 못하고 있음을 언급함

1차 평가서에 대해 근본적인 입지 적정성 문제가 제대로 검토되지 않아 취지에 부합하지 못했다고 말하고 있다.

본 평가서(2차 본안)의 현황조사와 분석에 따르면 공항예정지 및 항공기 이착륙 경로와 인접하여 1) 법정보호종을 포함한 다양한 철새들의 서식역인 철새도래지가 해안역을 따라 분포하고 있으며, 2) 생활사가 다양한 조류가 선호하는 유인시설들(예, 양식장 등)이 입지하고 있음을 재차 확인할 수 있음(914-935, 948-949쪽)
계획부지 주변에 한반도 최남단 도서역의 중요 철새도래지가 분포하고 있어 동지역에 도래하는 저어새, 큰기러기, 흑로 등 다수의 국제적 보호종 및 멸종위기종 등이 공항예정지 주변에 도래하고 있음을 문헌조사와 현지조사를 통해 확인
* KEI에 접수된 “제주 제2공항 전략환경영향평가 관련 조류 조사 보고서”(문서 24(M00002-321615(2020-02-06))의 지역시민 조사결과에서도 다양한 조류종 서식이 확인됨- 하지만 다시 제출된 본 평가서에서도 국제적 보호종을 포함한 법정보호종과 종의 서식역에 대한 보존 노력과 항공 비행안전을 위한 항공기-조류충돌 예방방안이 서로 연계되어 있음에도 불구하고 이를 구분하여 두 가지 대책을 독립적으로 수립하여 평가하고 있으므로, 서로 상충되어 근본적인 문제해결이 미흡한 것으로 사료됨 

다시 제출된 2차 평가서에도 여전히 근본적인 문제해결이 미흡하다고 밝히고 있다.

항공 비행안전을 목적으로 수립된 대책은 위험을 초래할 수 있는 조류의 서식과 유입을 제거하는 것을 주된 목적하고 있어 이와 상충되게 조류 서식지 보호대책을 독립적으로 수립하는 것은 각각의 목적과 보호대책에 대한 이해가 낮은 계획인 것으로 사료

비행안전을 위해 조류퇴치를 할 수 있다고 한 장에서 주장하고 별도의 장에서 조류 보호대책이 가능하다고 서로 상충된 채로 따로 다뤘을 뿐 두 가지 목적이 어떻게 조화롭게 달성될 수 있는지를 고민하지 못한 이해가 낮은 계획이라 다시 강조되었다. 이것이 바로 두 번의 보완과 반려 후, 새로운 평가서에서도 핵심적인 입지의 적정성을 국토교통부가 밝히지 못했음을 말하는 것이 아니겠는가?

※ ｢조류 등 야생동물 충돌위험 감소에 관한 기준｣(2022.11.8.)에서는 여전히 조류등을 유인할 수 있는 방식의 토지이용 등을 승인하지 않고 있으며, 특히 [별표2] 에서는 사전예방조치로서 비행장에 조류 등 야생동물을 감소시키기 위하여 서식역을 제거하고 필요시 포획하거나 살상하는 방법을 사용하여 대상 종을 제거할 수 있음이 명시됨(본 계획부지 주변의 철새도래지 및 주변 양식장 등이 해당, 그림 11.1.1-153, 911쪽)
· 국제적 보호종과 멸종위기종을 포함한 환경변화에 민감한 조류들의 “종 다양성”측면에서의 지속성과 서식역의 지속성 확보를 위한 서식지의 원형보존은 가장 기본적인 종 보존 노력임
- 그러므로 국제적 보호종 및 법정보호종의 서식지 보전과 항공기-조류 충돌위험 예방계획 시행을 포함한 공항 운영에 따른 국민안전이 서로 상충되지 않도록 계획을 수립하여야 함. 철새도래지 및 국제적 보호종과 멸종위기종을 포함한 환경변화에 민감한 조류들의 종 다양성, 시공간적 규모의 변화를 예측하고, 이로 인한 영향을 최소화하기 위한 서식역의 지속성 확보 계획을 마련하여야 함

비행안전을 위해 조류를 유인한다고 했을 때 그런 목적을 위한 토지이용이 승인되지 않음을 지적하고 서식지의 ‘원형보존’이 가장 기본적인 종 보존 노력임을 밝혔다.

항공기-조류 충돌 위험성 평가

 신규공항 입지 검토를 위한 항공기-조류충돌 위험성평가 결과는(952-977쪽) 제주 2공항에서의 연간 피해를 주는 조류 충돌수가 기존 제주공항에 비해 최대 8.3배(제주 1.72, 계획지구 14.32)에서 최소 2.7배(제주 1.72, 계획지구 4.61) 높은 것으로 예측하고 있어(977쪽) 전술한 안전 목적의 조류종 퇴치 및 서식지 제거 등의 관리가 강화될 것으로 예상됨· 2008년 이후 국내에서 발생한 공항 충돌 피해건 결과를 토대로 연간 피해를 주는 조류 충돌수 예측 결과는 현재까지 가장 높은 김포공항과 인천공항에 비해서도 최소 1.6배 및 최대 4.96배 높아 하도리 등 철새도래지 주변 조류 서식역에 대한 퇴치활동 강화가 불가피할 것으로 사료
.

지속적으로 충돌사고가 발생함으로 인하여 조류 번식지 및 서식지 제거 등의 다양한 퇴치행위가 수립되고 있는 상황에서 국내 최대로 충돌이 발생할 것으로 예측된 결과는 보전 노력과 상충될 가능성이 매우 높음을 의미하는 것으로 판단됨
- 이와 같은 예측 결과는 국제적 보호종을 포함한 조류와 그 서식지 보호에 대한 방안이 미흡할 수 있음을 나타내고 있음

다시 말하면 서식역의 보전과 안전이 최우선시 되어야 하는 계획이 수립이 이뤄질 수 있도록 평가가 이뤄져야 한다고 말함으로써 이것이 이뤄지지 않았음을 지적하고 있다. 또한 국토부의 평가서가 위험을 초래할 조류의 서식역을 제거하고 필요시 포획하거나 살상하여 대상 종을 제거할 수 있다고 명시한 것을 우려했다. 동시에, 제2공항의 조류 충돌수는 기존 제주공항보다 최대 8.3배, 김포공항이나 인천공항보다 최대 4.96배 높을 것이기에, 비행안전을 위해 하도리 등 철새도래지에 대한 서식역 퇴치가 불가피해진다고 보았다. 즉, 국토부의 평가서가 생물종 보호 대책에 대한 이해가 낮다고 말하면서, 자연환경 보전과 비행안전 확보라는 두 가지 문제가 상충 된 채 해결에 이르지 못한 것으로 평가했다.

“국내 최대로 충돌이 발생할 것으로 예측된 결과는 보전 노력과 상충될 가능성이 매우 높음을 의미하는 것으로 판단됨” 이란 의견은 무엇을 말하는가? 아무리 기회를 줘도 해결책을 내놓지 못한다면 이것이야말로 ‘부동의’의 충분한 사유가 되지 않는가?

다음은 국토부의 평가서가 타당하지 않은 방법을 사용한 것과 계획의 실효성이 낮음을 지적한 내용이다

※ 영향예측 관련 평가서 작성의 미흡
· 평가서 912쪽 영향예측에 있어 “조류들은 이상적 자유분포 모델의 서식지 선택에 따라 자원이 풍부하고 서식환경이 양호한 공간을 찾아 주변지역으로 분산될 것으로 예상됨”으로 예측함. 하지만 이상적 자유분포 모델은 동물의 서식지 선택(habitat selection)에 있어 선호지역과 비선호지역의 밀도가 포화상태에 이르면 이상적으로 적정하게 분포·분산되는 이론임. 이에 서식지 교란에 따라 타 지역으로의 이동가능성을 예측하는데 활용한 것은 타당하지 않음
· 또한 동일한 쪽에서 계획지구 면적의 최소 10배 이상의 유사 선호서식공간이 분포하고 있어 계획지구의 기능을 대체할 것으로 예측하고 있음. 하지만 유사 선호 서식공간은 현재 영향권에 포함되는 대상종의 서식확인이 불명확한 지역으로 물리환경적 특성에 따른 유사성만으로 평가하는 것은 실효성이 낮음. 환경부에서 추진 중인 법정보호종 따오기, 황새 등의 복원에 있어서도 복원 후 국내 적응을 위한 노력이 10년 이상 지속되어 오고 있음에도 불구하고 완벽한 종복원과 자연화 정착과정이 필요한바, 대체 가능지역으로의 이동에 대한 영향예측은 실효성이낮은 계획임
· 조류 서식지 보호를 위한 충돌위험지역 설정에 있어 항공기-조류충돌이 높은 위험종 분포지역, 중간 위험종 분포지역 그리고 낮은 위험종 분포지역을 종합하여 관리대상지역(고강도~저강도)을 수립함(1027-1028쪽). 하지만 항공기 운항 안전측면에서 평가서에서 제시한 통합적 평가방법은 일부 높은 위험종 분포지역을 누락시키고 있어 평가방법의 적정성이 재검토될 필요가 있음. 운영 중인 항공기-조류충돌 위험성은 심각도와 충돌가능성을 토대로 평가하는 것으로 심각도가 높은 종은 충돌 가능성이 매우 낮을 경우를 제외하고 모두 고위험군에 속하여 퇴치등 집중관리 대상임(942쪽 표 11.1.1-156). 하지만 높은 위험종 분포지역 중 상당수가 공항예정지에 분포하고 있음에도 불구하고 최종 관리대상지역에서는 저강도 관리로 평가된 것은 전술한 공항관리 목적을 고려하지 못한 것으로 판단됨. 더불어 높은 위험종이 공항예정지와 주변지역에 분포하고 있음이 재차 확인된 점은 추후 운영 시 지속적인 종과 서식지 퇴치활동이 필요함을 의미함

주민 수용성 확보 방안에 대한 언급

나. 사회·경제 환경과의 조화성 
인구‧주거
◎ 주민 수용성 확보 방안
- 제주 제2공항 건설사업의 주민설명회가 정상적으로 개최되지 못하였고, 공청회 및 공고·공람에서도 공항계획 관련 조류영향, 동굴 및 숨골 분포에 대한 조사 부실, 항공기 소음에 대한 영향, 제주 이용객 과다추정, 지역 발전 대책 미비 등 다양한 이슈에 대한 의견이 개진되는 등(265-300쪽) 주민 수용성이 중요한 쟁점이라 판단됨
- 제주 제2공항과 관련하여 제주도 내 사회적 갈등이 발생하고 있는 점을 고려하면 사회적 갈등해소를 위한 방안이 마련되어야 하지만 금회 평가서에 제시된 주민의견 수렴 관련 내용은 2019년에 국한되고 있음
- 동 계획은 사회적 갈등이 발생하고 있는 사업으로 전략환경영향평가 재추진 이전에 주민 수용성 확보 관련 일련의 노력이 선행되어야 하지만 해당 내용이 제시되지 않아 전략환경영향평가 재추진에 대한 도민 공감대 형성이 되었는지 판단하기 어려움
- 따라서 본 계획 관련 주민 수용성 확보방안을 아래 내용을 참고하여 수립하고 이해당사자와 우선 협의하는 것이 바람직함
· 2019년 이후 주민간담회, 이해당사자 의견 수렴 등 주민 수용성 확보 노력 및 결과 제시
· 제주도 미래 이용객 재산정 관련 방법론 설명
· 지역 대화 포럼을 통한 소통창구 마련, 갈등조정협의회 등 시민참여형 갈등조정 방식 검토
 제시된 의견에 대한 반영 결과의 소통방안 마련
※ 소통은 공지와 달리 상호 간 피드백을 교환할 수 있는 것으로 다수의 의견 수렴 기회 제공

※타 항목 : 의견없음

재추진에 대한 도민 공감대 형성이 되었는지 판단하기 어렵고 이해당사자와 우선 협의하는 것이 바람직하다고 하면서 갈등조정과 소통방식에 대해 ‘피드백을 교환할 수 있는 것’이어야 한다며 구체적으로 지적하고 있다. 이는 국토부가 제주특별자치도를 무시하고 환경부에 자료를 제출한 것과 환경영향평가법 취지에서 벗어난 주민과 국민을 무시한 국토부와 환경부의 밀실행정의 문제를 지적하는 것이라고 본다.

이상, 이것이 KEI의 전문기관 의견서 거의 전문이다.

환경부는 누가 무엇을 근거하여 동의하였는지 이제 제대로 답하라

우리가 이 문서를 만드는 와중에 KBS 뉴스를 통해 다음과 같은 놀라운 뉴스를 접하게 되었다.

"환경부가 제2공항 전략환경영향평가 최종 결정을 앞두고 개최한 전문기관 검토회의는 이미 추진 방향이 정해진 뒤 열린 형식적 회의였다."
이 같은 일부 참석자들의 증언이 나온 이후, KBS가 당시 회의자료를 입수했습니다.
회의가 열린 건 지난달 22일.
자료에 담긴 회의 목적은 기관별 검토 의견에 대해 전문가 논의를 통한 협의 방향과 조치 등에 반영한다고 명시했습니다.
주요 쟁점 검토 결과는 전문기관에서 우려한 항공안전 대책과 조류 서식지 보호 대책의 상충.
맹꽁이와 두견이 등 법정보호종의 불가피한 서식지 훼손을 최소화하기 위한 규모와 시설배치 검토.
여기에 지하수 함양률을 반영한 분석이 필요하고, 항공소음에 대한 해양생물 가청 주파수 대역을 고려한 영향 범위 평가까지 담겼습니다.
회의 자료에는 이처럼 부정적으로 평가한 전문기관의 검토 의견이 포함됐습니다.
하지만 회의 참석자들은 검토 의견을 토대로 한 협의 방향 논의는 없었고 추가 보완 내용을 확인하는 정도였다며 회의 자료와 실제 회의 내용은 달랐다고 말합니다.
[심상정/국회의원/정의당 : "실제로도 검토 기관들이 지적한 것이 최종 결과에 전혀 반영되지 않았습니다. 환경부가 조건부 협의라는 결론을 내면서 사업을 동의해 주면서 면피용으로 이런 회의를 한 것이 아닌가."]
이와 관련해 환경부 관계자는 협의 방향을 설정하기 위해 수치와 대안, 추가 보완 내용을 재차 확인하는 회의였고 최종 판단은 환경부가 한다며 선을 그었습니다.
6조 7천억 원이 넘는 대규모 개발사업의 입지와 타당성에 대한 최종 전문가 검토회의.
회의 자료는 비공개라는 이유로 수거됐고, 회의록도 없는 것으로 나타났습니다.

기후위기 또는 재앙이라 불리우는 이 시대에 국가의 미래에 대한 막중한 임무를 맡고 있는 환경부가 정치 모리배에게나 어울리는 이런 어처구니 없는 행동을 하고 있다는 것에 우리는 참담함을 느낀다.

하지만 여기서 우리는 다시 마음을 가다듬고자 한다.

다음은 지난 21년 반려 당시 동기관의 검토의견이다.

평가서 초안에서 법정보호종의 서식역이자 철새도래지 보전을 위한 노력과 항공기-조류 충돌 예방 등을 고려하여 규제대상 시설물과 철새도래지 등이 지정되지 않은 입지 대안을 검토하는 것을 요청하였으나 반영되지 않았음

환경부가 ‘조건부 동의’에 전문기관의 검토의견을 반영했다면 기존 반려 사유 중 어떤 부분이 충족되었는지, 누가 어떤 부분을 기본계획 발표 후 환경영향평가에시 다뤄도 될 문제인지 판단한 내용과 그 근거를 환경부 차원에서 국민에게 밝혀야 할 것이다. 위 기사에서 밝힌 바와 같이 최종판단은 환경부가 했고 누가 무엇을 근거로 판단했는지 밝히는 것도 환경부가 해야할 것이기 때문이다.

‘법을 만든 국가가 법을 지키지 않는다면 누가 그 법을 지킬 것인가’

2023년 3월 24일

성산 환경을 지키는 사람들

• ) 이 내용과 관련 자료는 한라의 노래 ( www.songofhalla.org)에서 함께 제공됩니다.